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关于《荆州文明行为促进条例》实施对策的思考

来源:荆州市公安交通管理局一大队 作者:饶宗毅 2018-07-23

------写在推进荆州创建全国文明城市之时

“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”法律的有效实施是全面依法治国的重点和难点,建立中国特色社会主义法治体系,关键在于建立高效的法治实施体系。党的十九大明确提出构建中国特色社会主义法治体系,要切实增强法律法规的及时性、系统性、有效性、提高法律法规执行性和可操作性。

最近拜读了市人大常委会副主任张钦的《地方性法规的生命力也在于实施》一文,深受启发,对于《荆州市文明行为促进条例》这一地方性法规的有效实施,应当引入城市管理新思维、新角度,不断推进对不文明行为的监管与治理,建立城市管理与文明城市创建的长效机制。

一、促进条例的实施难点

《荆州市文明行为促进条例》(下称文明条例)是荆州获得地方性立法权之后制定的第二部实体法,经省人大常委会批准,于2018年1月1日起施行。制定文明条例的目的是为了规范和引导文明行为,培育和践行社会主义核心价值观,提升公民文明素质和社会文明水平。我们有理由相信,文明条例的实施对荆州市创建全国文明城市有着巨大的促进作用。但是,文明条例的实施,出现了某些难点。

首先,有关执法机关没有形成实施地方性法规的合力。文明条例的规章涉及到若干部门,少则几个,多则数十个。在这种情况下,往往主管部门比较积极主动,而有的协管部门缺少足够的积极性,不愿意参与别的部门主管工作,这样很难形成执法的合力,削弱了执法力度。

其次,执法力量不足、部分设备落后与执法任务越来越重的矛盾凸现。目前,政府一个部门一般要承担十几件、几十件法律法规的执法任务,其工作量不断增加,而工作人员却是有减无增。因此,对于文明条例的执行执法力量有些不足,工作不能完全到位。此外,有些地方因行政经费紧张,缺少必要的设备,也给执法带来一定的困难。

二、促进条例的实施对策——相对集中行政处罚权

相对集中行政处罚权是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使,原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。这一制度已得到《行政处罚法》第16条之首肯,并且率先在城市管理领域中尝试,我国部分城市开展相对集中行政处罚权制度取得了阶段性成效。据统计,到目前为止约有400个多城市开展了此实践。从实际效果来看,此项工作的推广,在解决城市管理领域中的多头执法、职权交叉、行政执法队伍膨胀、执法扰民等问题,提高行政执法水平和效率,改善城市管理等方面取得了显著成效,同时也为进一步深入行政管理体制改革积累了一些有益的经验。

城市管理领域实施集中行使行政处罚权的范围包括:(1)市容环境、卫生管理、规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理等方面法律法规规章规定的全部或者部分行政管理处罚权;(2)公安交通管理方面法律法规规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权。例如本市查处运输车辆沿街撒落垃圾时,是属于公安交通管理局管辖还是城市管理执法局管辖,由于职责交叉,综合执法不到位,公安交通执法依照《湖北省道路交通安全行为处罚条例》管理城市交通秩序,法律规范处罚条款为飘洒运载物,存在以罚代批现象。因此造成所有综合执法部门热衷于运动战、攻击战,忽视了持久战在集中整顿市容、交通、拆除违章建筑等方面成果积累。这种思维和行动,导致疏于日常管理,忽视责令改正,纠正违法行为,只注重罚款,从而使群众意见大,行业管理部门意见很大,环境问题没有彻底解决,对文明条例所规定的文明行为内涵理解相差甚远。

目前,相对集中管理处罚权如能够有效建立与实施,并让所有执法部门贯穿于政府主导的行为规范,与文明条例相融合,形成合力解决城市管理中较为特殊与复杂的问题,既现实必要又责任重大,绝非哪一个管理或执法部门能单独驾驭,我们可以尝试在文明条例实施开始设计相对集中行政处罚权制度,对领域内的执法机构进行调整,打组合拳。

三、对相对集中行使行政处罚权的建议

武汉作为较早开展相对集中行政处罚权试点工作的城市,取得了显著的成效。该市于2001年推进的以城市管理为重点的相对集中行政处罚权的管理体制改革,就“简政放权、放管结合、优化服务”更大程度利企、便民,提升政府治理能力,建设人民满意的服务型政府等领域的实践探索出了一条崭新路径。在此,为进一步促进文明条例的实施,立足于荆州城市管理的实际,借鉴武汉市相对集中行政处罚权的有益经验,提出以下建议:

第一,在原有的荆州城市管理委员会与城市管理局的基础上成立荆州市城市管理执法局,将住建委、市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等部门全部或部分行政处罚权相对集中,由城市管理执法局统一行使。

第二,设立市、区两级城市管理执法主体,以区为主,管理重心下移。规范城市管理局与园林绿化、规划、公安交通管理、工商、环保等相关部门的职权关系。

第三,制定资金、人力资源、监督方面的配套措施加强城市管理执法局的建设。

第四,政府主导并出台通令,落实相对集中行使行政处罚权,维护各执法部门相互之间权益,成立110联动工作组织、负责检查、督办城市管理和综合执法方面的群众投诉。

第五,以文明条例为导向,规范城市管理相关部门的职权关系。就城市管理执法局与园林绿化部门、公安交通部门之间的职权分工作明确界定:如绿化管理违法行为发生在城市道路及两侧的,由城市管理执法机关查处;发生在城市公园、绿化广场和单位内的,仍由园林绿化行政主管部门查处;机动车不按规定停放的,由公安交通管理部门依照有关法律、法规查处。

如能够组建城市管理执法局,使城市管理诸方面的行政处罚权得以相对集中,有效解决了执法机构臃肿、职能交叉重叠、职责不清、协调困难、执法效率不高、执法成本不断攀升等问题,减少了腐败行为的发生塑造了政府服务于民的良好形象。无论是从城市管理执法局建立的初衷,还是在荆州创建全国文明城市开局之年所获得的成效,都与文明条例的出台并全面实施和欲取得的效果基本一致。基于此,笔者认为,借鉴武汉市城市管理执法局相对集中行政处罚权的改革经验,探索解决尚存在的问题对市政府全面推进“放、管、服”的体制改革无疑具有极其重要的意义。

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